一、引言 对于众多的法律人而言，宪法作为实体法是一个不言而喻的事实，各国宪法中诸多的关于实体权利、义务等规定似也从实证的角度证明了这一点。因此，当我们如果问起，宪法可以作为程序法吗？大多数人或许会表现出一种愕然——宪法怎么可以成为程序法？其实，于宪法这一特殊的法律部门而言，宪法作为程序法与宪法作为实体法是两个等值的法律理论命题。 众所周知，宪法区别于其他法律的一个基本特性在于其是一个国家的根本大法，是一切“法律的法律”（1），在其之上已无任何的法渊可溯。宪法的这一特性就决定了其是一种绝对性的法律，正是这种绝对性，才决定了它集诸种特性于一体，也就是说，宪法既具是程序性又具有实体性，既具有公法特性，同时又具有私法特性等等。因此，认为宪法为实体法，是正确的，它揭示了宪法具有实体性；认为宪法为程序法，也同样是正确的，它揭示的是宪法的另一重要属性——程序性。但在相当长的一段时间内，囿于“宪法是实体法”的偏见，人们对宪法这种程序属性的理论探讨却并不多见。 近年来，随着程序法热在我国法学理论界的盛行，在人们深入探讨民诉法、刑诉法等一些部门程序法内在程序机理的同时，宪法的程序性问题也开始受到了人们的重视。2001年8月13日，最高人民法院就齐玉苓诉陈晓琪等侵犯其宪法规定的受教育权一案所作司法解释后，开创了我国宪法司法化先河，将我国的宪法程序化问题的理论与实践推进了一大步；尽管如此，我们认为，不管是宪法程序性条款的研究，还是宪法司法化的实践，它们只是反映了宪法程序性的一个侧面，都不可能较全面地理解宪法的程序属性问题，这就需要从一个更高的理论视角——把宪法作为一种特殊的程序法进行全方位地探索。 二、程序宪法的历史探源 在进化论主义看来，人类的历史总是低级到高级不断发展变化的，人类的法律史也这样。梅因爵士曾断定，它是一个“从身份到契约”的发展过程（2）；我国有学者又在此基础上进而把人类社会的法律进化史分为三个时代——刑法时代、民法时代和宪法时代。我们认为，法律从刑法时代经民法时代向宪法时代的发展是一个必然，它也是国家和社会的矛盾对立在立法上的反映。在人类社会的早期，由于社会关系的单一和国家机器的相对早熟，国家较社会处于绝对强势的地位，此时，国家的法律反映着强权和暴力的倾向，典型地表现为刑法；当社会随着商品生产与商品交换逐渐变得复杂起来的时候，以商人为代表的社会力量开始强大起来，体现公平合理、诚实信用等商业交易规则的民法便逐步得到确立，人类开始步入民法时代；当社会的力量再次得到壮大，使得国家的力量处于弱势时，限制国家权力、保障公民权利便成为必然，体现这种限制权力、保障权利的法律，就被称之为宪法。宪法确立后，人类从此迈入宪法时代。 宪法时代不是一个静态的概念，它也有一个从不成熟到逐渐成熟的发展过程，反映在宪法立法上，就是从宣言宪法到实体宪法再到程序宪法的变迁。 宣言宪法是宪法发展的最初阶段，那时还没有形成一部系统的宪法法典，所谓的宪法其实只是以政治宣言的形式确立的一系列宪政原则。 实体宪法是宪法开始进入法典化发展的阶段，在宣言宪法中倡导的宪政原则已经为立法实践所采纳，获得了法典的形式；由于实体宪法中缺乏程序精神，使得宪法典的自治功能较为低下，宪法尚不能通过自身的程序设定来实践真正意义上的宪政，因而，实体宪法实质上就是形式宪法。 程序宪法是宪法发展的高级阶段。一方面，在形式上，它是宣言宪法与实体宪法内在宪政程序原则与程序规则发展完善的直接结果。由于作为宣言宪法的宪法性文件本身通常不具有直接的操作性，也无自身的特殊的程序保障，因而其中的程序性则是表现为笼统的宪政原则，通过政治宣言的形式公布于众，这些程序原则便成为程序宪法的最早苤芽；随着宪法法典化的发展，到实体宪法阶段，原先的程序原则便开始逐步细化为实体宪法典中的一些程序规则，如通常所见的修宪程序、选举程序等等；当宪法发展到程序宪法阶段后，整部宪法典中不仅有一个起总纲性作用的正当程序规则，同时还有其他一些决定着宪法程序精神的程序规则，宪法中的实体权利便成为程序中的权利。另一方面，从本质上来看，程序宪法也是宣言宪法与实体宪法从原则到形式再到实质发展的必然结果。宪法在获得法典化形式后，其根本法的性质决定了它不可能也不应该借助于其他法律程序来现实自身，而只有通过自身内部的程序规则来保证自己的施行，为此，宪法典中必然充斥着大量的程序性条款，并 成为各种实体规定的法律保障。缺乏了这些程序规定，宪法就不能真正成为一部根本法，就不可能实现真正意义上的宪政。因此，只有程序宪法才是一种实质意义上的宪法，但程序宪法是从宣言宪法到实体宪法一步步发展而来的，因而就其形式历史而言，显然经历了三个阶段，即宣言宪法阶段、实体宪法阶段、程序宪法阶段。 （一）、宣言宪法阶段。 宪政程序原则产生与确立阶段任何一个国家的程序宪法发展必然首先从宣言宪法阶段开始。宣言宪法不是一部完整的宪法法典，在程序宪法的发展过程中，其伟大的历史意义也不在于其制订当时能于多大程序上得到有效的施行，而在于其以政治宣言的形式向整个人类社会倡导一系列体现社会正义、反映时代发展方向的宪政原则，并以此标志着一个旧时代、一套旧法律体系的终结和一个新时代、一套新法律制度的开端。因此，一些思想家在评价《人权宣言》的历史贡献时，称其为“旧制度死亡证明书”（3）。 （二）实体宪法阶段。 如果说，在程序宪法的发展过程中，宣言宪法是确立宪政程序原则、锻造宪政程序灵魂的话，那么，实体宪法其实就是将这些原则以宪法典的形式予以初步确认，实现一定程序上的宪法灵魂到宪法肉体的过渡。 世界各国的宪政历史证明，从宣言宪法到实体宪法的发展是一种必经的历程。从宣言宪法到实体宪法的过渡，在某些国家有时会因其宪政历史过于短暂，并且又有其他国家的成功宪政经验可资借签，因而这种过渡可能不甚明显，更多的时候是合而为一的，在我国，曾有一些学者把现今正在施行的82年宪法称之为宣言性宪法，认为它们充其量只是倡导和确立了一些社会主义宪政原则，而于司法实践并无重要贡献。林来梵先生认为：“在当今我国的法律体系中，没有任何一部规范性文件像宪法这样重要，也没有任何一部规范性文件像宪法这样不重要。……这个悖论，揭示了我们的宪法规范所陷入的一种类似于被‘捧杀’的尴尬处境：一方面被高高地推崇为‘根本法’、‘母法’；另一方面却从这‘最高法’的阶位上‘滚落’下司法殿堂的台阶，甚至有可能‘滚落’到中国力图迈向‘依法治国’的脚底”（4）。在我们看来，我国宪法的重要性是不言而喻的，它确立了我国政治法律制度中的一些基本原则，其中也包括一些程序原则与规则，如人民代表大会制度、选举制度等，成为我国的立法之本、司法之基，但在现实的法律实践中，宪法确实没有被视作为一部法律而得到很好的施行，这种状况在根本上是由我国的宪法国情所决定的。由于我国的宪政历史很短，在刚开始起步的时候能够直接借鉴西方发达资本主义国家的一些成功立宪经验，因而不必一如美国、英国那样一定要先搞出个《××宣言》之类的宪法性文件，然后再逐渐过渡到正式的宪法典。但这并不是说，我国的宪政发展可以逾越宣言宪法的时代。宣言宪法作为宪政实施的前奏曲，担当着宣扬宪政思想、锻造宪政灵魂、创建宪政模式、营造宪政氛围的重要历史使命，任何致力于宪政而企图不经历这个预备阶段是不可能的。因此，我国宪法只是以一种实体宪法的形式在承担着西方发达国家宣言宪法的使命。 因之，程序宪法在历经宣言宪法向实体宪法的发展过程中，可以借用莫纪宏先生的一段话来诠释：“宪法原则，在逻辑时序上必然先于‘形式宪法’而存在。也就是说，关于宪法的价值观念在逻辑上应当先于‘形式宪法’自身而存在。因为在没有宪法这一特殊的法律形式之前必须有宪法观念的存在，否则，‘形式宪法’就无法进行设计，因此，相对于‘形式宪法’来说，宪法原则是宪法的实质渊源，是决定‘形式宪法’的形式和内容的基本价值准则。‘形式宪法’不论其形式也好，还是其内容，都不过是宪法的形式渊源。所以，判断一个国家宪法存在的状况，应当从以宪法原则而存在的价值宪法和以‘形式宪法’而存在的‘事实宪法’两个角度来综合考量，仅有形式发达的形式宪法，而没有逻辑上自成一体的宪法原则，无法作出该国具有健全的宪法制度的判断结论；同样，只有宪法原则，而没有固定的‘形式宪法’，也不能认为该国的宪法制度完备。当然，如果要考虑到宪法与宪政的关系，那么在逻辑上也会出现依据宪法原则而建立起实质的宪政制度的情形，宪法原则作为宪法的实质渊源，它决定了‘形式宪法’的制订、解释、适用与修改，是‘宪法的灵魂’”（5）。所以，我们可以说，宣言宪法决定了实体宪法的基本内容和价值准则，并且在一定的程度上，两者可以共同成为一国宪政状况的判据之一。 （三）程序宪法阶段。 程序宪法是宪法发展的高级形态，它的实质不在于使一部宪法典通篇都以程序性条款的形式 来表达，也不在于促成某些国家制订出一部冠以“宪法程序法”之类名称的新的立法，而在于其崇尚程序、实践程序，以程序为主线贯穿整部宪法始终的宪政精神。 宪法为什么当以程序为主线？我国学者吴德星先生认为，程序是宪政的关键，在实施宪政的过程中，它能够保证政府行为的形式合理和形式正义性，能够使当事人的选择更具有合理性，程序的完成过程本身也就是宪政实现过程（6）。季卫东先生更就我国宪法研究及实践中的轻程序现象严厉地指出：“中国的宪政研究多注重国体、政体、权利义务等实体部分，于程序问题则不免不轻视之嫌，从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，但关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定，对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究等程序性前提的规定（包括程序法的各项具体内容和实体法中的程序性配件）却一直残缺不全。……对于宪法精神以及权利的实现和保障来说，程序问题确系致命的所在”（7）。这里所述的程序，当然是指公正合理的程序，即正当法律程序。在我们看来，宪法以程序为主线主要是由宪法和程序本身所具有的特性决定的。 第一，宪法是根本性的法律，这就决定了程序的各种品性能在其中有效体现的可能性。第二，宪法是最高法，这就决定了其本身必须得到切实有效的施行，而绝对不能成为一纸空文，而程序的可操作性、独立性、自治性正好满足了这一特性的要求，使宪法与程序的结合成为必要。 因此，如果说，在宪法程序特性的发展过程中，宣言宪法是作为灵魂的宪法，而实体宪法作为肉体的宪法的话，那么，只有程序宪法才真正达到了灵与肉的完美结合，因为“法律只有进入程序，才会变成对社会生活具有影响力的活法”（8）。 我们认为，在程序宪法的确立中，更为主要的还在于对社会公正和正义的不懈追求，从某种意义上而言，都仅仅是一种追求社会公正和正义的手段，只有社会正义的不断牵引，才是程序宪法得以最终确立的内在动因。因此，博登海默先生说“社会正义观的改进和变化，常常是法律改革的先驱”（9）。 当然，西方发达资本主义国家已经完成了由宣言宪法到实体宪法再到程序宪法的过渡，但它们的程序宪法的程度还是偏低的，离一部较为成熟的程序宪法尚有一段距离。如在西方一些大陆法系国家的宪法中，至今尚未有一个正当法律程序的总纲性规定，使得这些宪法残留着很多的实体宪法痕迹；在英美法系国家中，作为直接推进程序宪法确立的司法手段，在宪法中却没有一套专门的程序设定，这就使得这些国家的宪法程序化过程在严格规则主义看来常常是无法可依的。那么，一部成熟程序宪法到底应该具备哪些程序性标志？这就是本文下一部分需要探讨的问题。 三、程序宪法的内在剖析 程序宪法与实体宪法在形式上一般是相同的，通常都表现为成文的法典化形式，因而从形式上二者不可能有一个明确的区分，只有从它们内容上来对它们进行区分，这就是说，作为程序宪法其内部必须具有一些区别于实体宪法的标志性内容。为此，我们首先从宪法中的程序性条款的分类情况开始探讨。 （一）宪法中程序条款的基本分类。 在宪法程序条款的分类上，已有多位学者作过论述。如费善诚先生提出：“对宪法程序也可以从不同角度进行分类，……（1）以宪法程序是否以行为主体自主选择为标准，可以分为强制性程序与任意性程序；（2）以宪法程序所规范的行为范围为标准，可以分为内部程序与外部程序；（3）以宪法程序的内容为标准，可以将宪法程序分为规范国家权力的程序、保障公民权利的程序，以及涉及宪法本身的修改和监督（违宪审查）程序三类；（4）以宪法程序内容的确定性不同，还可以分为确定性程序和非确定性程序”（10）吕尚敏先生也提出，如按功能标准，宪法程序条款可分为平衡国家权力、防止互相超越的程序条款；保护公民权利，防止其受不正当侵犯的程序条款；保障宪法实施，扼制违法现象的程序条款；按强制力程序可分为弹性程序条款和羁束程序条款等等（11）。这些分类对深入考察程序宪法内在条文结构无疑具有一定的借鉴意义，但上述分类明显地套用法理学上对法律规范的分类方法，因此不能十分确切地反映出宪法内部的程序条款所具有的特性。为此，我们认为有必要对程序宪法内部的程序条款作出一种新的区分——根据宪法的特性所作的区分。 我们知道，宪法是根本法，同时又是母法，基于这种特性，我们就可以很直接地将其内部的程序条款分为本体性条款和母体性条款，此外 ，在两者之上一种能够同时指导本体条款和母体条款确立的更为根本的条款，那就是总体性条款，下面，试就这三类条款作一下论述： 所谓本体程序条款，主要是指宪法中直接规定的关于宪法本身制订、修改、解释、执行、监督等法律关系的一整套程序规则，这些规则的内容较明确具体，不需要援引其他法律规范而直接操作适用，如我国宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”，符合这种程序的修宪提案即可直接启动宪法的修改程序；这类规范更为本质的特点是，它以宪法本身为主体，与整部宪法自身的运行密不可分，是直接规范宪法自身运行的程序规则，没有这类规则，宪法自身的立、改、废等法律活动就无法进行。因此，这类规则对宪法的本体性确立具有至关重要的作用。 所谓母体程序条款，是指在宪法中只规定一个程序性原则或一种程序性精神，因其过于抽象，本身不具有直接操作性，而必须通过制订相应的单行法律才能得以实施的程序法律关系。这类条款通常以宪法程序原则和宪法程序精神两种规范的原则表现出来，前者如我国宪法第78条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定”；后者如我国宪法中常常规定的“依照法律规定”、“禁止非法”、“遵守宪法和法律”等笼统性条款，它们主要分布在宪法的总纲和有关公民权利义务的规定中，这些条款规定虽然没有明示需遵循哪条具体宪法程序，但在它们的字里行间里已经涵盖了应当遵循宪法程序条款，不能违反宪法程序条款的精神。母体程序条款是各种具体法律、法规制订的宪法依据，在各部门法律法规的制订过程中具有指导和约束的作用。 所谓总体程序条款，是指导整部宪法确立程序精神的宪法程序条款，它是程序宪法的本质性标志之一。这种条款通常仅指正当法律程序条款。正当法律程序条款是美国宪法修正案第5条、第14条率先明确规定的，它确立以来，在促进美国宪政方面发挥了积极作用，被称为是美国宪法保障人民生命、自由及财产的“总纲性基本条款”。（12）正当法律程序总揽着整个宪法的程序精神，在致力于程序宪法的国家里，对正当法律程序都在宪法中作了一定程序规定。我国82年宪法第37条第2款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”。 当然，我们认为，不管是本体程序条款、母体程序条款，还是总体程序条款，如果仅仅停留在理论上的划分与概念上的区别，那是毫无意义的，更主要的是要通过这种划分与界定来使人们更清楚地洞察宪法程序条款在新的历史条件下的动态发展过程。从现代进入程序宪法的国家来看，当前宪法程序条款变化的一个基本趋势是：本体程序条款不断增多，母体程序条款不断向本体程序条款升格，总体性程序条款的不断确立；其中最明显的是母体程序条款向本体程序条款的发展。 （二）、程序宪法中的本体程序条款。 作为一部较为成熟的程序宪法，它应该包括哪些最基本的本体程序条款？在我们看来，从形式上它应该包括立宪程序条款、修宪程序条款、释宪程序条款、护宪程序条款；在内容上，它应该包括一些体现现在宪政制度本质内容的程序条款，主要是公民权利保障和国家机构的产生、选举及权力运行程序，如果缺乏了这些本体程序条款，该宪法就不是一部成熟的程序宪法。 1、立宪程序条款。它是关于宪法制订的程序条款。尽管在宪法原始初创时，可能并不存在一套先定的立宪性宪法程序规则，但立宪程序规则还是以一定的形式存在和存续着。一是“非要式”的存在形式，即立宪程序规则虽然并没有以正式的宪法程序条款的形式表现出来，却在实际上是存在的。二是宪法条款表现出来的存续形式，即在宪法典中明确规定立宪程序，这类程序通常对以后新宪法的制订具有约束作用。但不管是要式还是非要式，在立宪程序中必须予以强调的是它应该包括法学家参与和公民讨论表决两个最起码的程序。因为法学家参与立宪是保证宪法质量的有效前提，这方面美国是一个典型。公民讨论表决是立宪成功的根基，任何一部宪法，只有经过公民讨论表决并通过后，才真正代表了民意，才具有实施的基础。我国82年宪法在制订时，五届人大第23次常委会就将宪法草案交付公民讨论长达4个月之久，城市80－90％，农村70％成年公民参加了讨论。在公民表决上有两种基本形式，一是选民直接表决，二是选民代表表决，相比之下，公民直接表决的形式更符合程序宪法的发展要求，代表宪政民展的方向…… 2、修宪程序条款。它是指宪法中规定 的关于宪法修改的程序规则。有资料表明，在现今各国142部成文宪法中，明确规定宪法可以修改的占96.5%，只有中非共和国和达荷美共和国等少数几个国家没有规定宪法可以修改，但也没有禁止修改宪法。（13）因此，在目前世界上至少有100部以上的成文宪法中规定有修宪程序条款，可见这种程序对宪法的重要意义。 依据修宪阶段，修宪程序一般有三种：一种提案程序，即关于提出修宪议案的程序规定，如我国宪法第28条规定。二是议决程序，即对宪法修改案进行审议和决定的程序。三是公布程序，即对宪法修正案进行的程序。 3、释宪程序条款。它是宪法中规定的关于宪法解释的规则。目前，世界各国在宪法的解释方面非常活跃，并且已形成了立法解释型、普通法院解释型和专门机关解释型三种基本形式。立法解释，顾名思义即由立法机关行使宪法解释权，对宪法进行解释，如英国议会、我国的全国人大常委会行使宪法解释权就属此类；普通法院解释，主要是指对宪法的解释由普通法院来解释，这类国家有美国、日本、菲律宾、印度、埃及、加拿大、澳大利亚等；专门机关解释是指由专门的国家宪法保障机关来行使宪法的解释权，如法国的宪法委员会、德国的宪法法院等。尽管宪法的解释活动如此常见，但在各国宪法中，关于规范宪法解释的程序条款却并不多见了，以致于我们很难列举出一条像样的宪法解释本体程序条款。众多的国家只是对宪法解释权作了原则性的规定，有的甚至连规定也没有，只是成为一种宪法贯例，如美国法院所行使的宪法解释权就是如此，而事实上，宪法解释作为一项重大的宪法活动，在推动程序宪法的进程中起着十分重要的作用，在美国，正是法官对正当法律程序条款的解释，才奠定了美国宪政的坚实基础。因此，对其加以本体性程序的规范和保障是十分必要的。为此，我们认为，在宪法中确立释宪程序条款是宪法程序的当务之急。 4、护宪程序条款。它是宪法中规定的关于维护宪法有效施行的程序规范，有些人通常将之与违宪审查或宪法监督等同起来，其实护宪的含义要远远大于违宪审查和宪法监督，它不仅包括这二者的内涵，同时也包括其他维护宪法实施和尊严的行为和活动，当然，从最广义上讲，宪法中设置的修宪程序、释宪程序都可以理解为护宪程序，但这已不在我们这里所要讨论的范围之中。 5、公民权利保障程序条款。公民权利保障是宪法的本质内容，也是宪法首要的和最终的任务，没有权利保障就没有宪法。纵观人类一部宪政史，实质上就是一部权利斗争与实现的历史。即使在美国这样一个十分重视公民个人权利宪法保障的国家，曾为之专门制订了《权利法案》，但它如果不借助于“正当法律程序”的扩大化解释，公民权利仍然得不到有效的保障。为此，在宪法中，应加大对公民权利保障的程序性立法，并使其成为程序宪法的基本标志。 6、国家机关产生和权力运行程序条款。这类条款在某种程序上是公民权利保障条款的视角换位。因为保障公民权利必然涉及到对国家权力的制约与限制，规范和限制国家机关的产生及运行程序往往就是保障公民权利的一个基本手段。 （三）、程序宪法中的母体程序条款。 这类条款是各门具体法律的宪法根据。从宪法所规范的内容来看，一般有三类，即权力关系、权利关系、权力——权利关系，因此，宪法的母体程序条款相应地分为反映权力关系的母体程序条款、反映权利关系的母体程序条款以及反映权力与权利关系的母体程序条款三种。 1、反映权力关系的母体程序条款。它通常以“××机关行使××权”的立法形式出现，如我国宪法规定：人民代表大会及其常务委员会行使立法权，人民政府行使行政权、人民法院和人民检察院分别行使审判权和检察权等，根据宪法的这些原则性规定，可以制订出相应的国家机关组织法、立法法、行政法、诉讼法等。在一部程序宪法中，设有反映立法、行政、司法三大权力关系的母体程序条款是其必备要素之一，否则不是一部真正的程序宪法。 2、反映权利关系的母体程序条款。在现今宪法中，规定公民具有某种权利的条款（其中有许多条款含有程序精神）并不少见，但宪法中的权利关系显然不仅仅指公民个人的权利关系，而且还应包括社会团体的权利关系。当今社会各种社团组织的出现，在国际和国家生活中发挥着越来越大的作用，但有关其权利关系的宪法规定，尤其是权利行使的程序性立法却缺乏规定。 3、反映权力与权利关系的母体程序条款。从现代宪政原则来看，权力应以权利为基础，并受权利的监督与制约。反映这种关系的程序条款通常不是单独存在的，往往 体现在公民个人的权利保障条款之中。如对公民选举权与被选举权的设定、对公民监督权的规定等，即体现了权利对于权力的本源性与制约性。因而，在程序宪法中，如果对权力关系与权利关系这前两类母体程序条款已经作了较为完善的规定，第三类条款也便自然内含于其中。 综上所述，我们认为，作为一部成熟的程序宪法，它在程序条款方面至少应该具备下列三个基本条件：一、在宪法中规定有抽象的起总纲性作用的“正当法律程序”条款；二、在宪法中最起码规定有立宪、修宪、释宪、护宪、公民权利保障、国家机关产生及权力运行这六类本体程序条款；三、在宪法中规定有反映权力关系、权利关系的母体程序条款。上述三大条款以现代宪政精神为统纲，有机结合、融为一体的。 四、程序宪法的我国发展 理论总是致力于以实践作为其最终的归缩点。我们对宪法程序的研究对我国的宪政实践有何助益？ （一）价值评判的作用。 “程序宪法”是一个带有价值倾向的理论模型，集中地体现在对正当法律程序推崇上，正是这种推崇，才对我国的现行宪政实践构成了一种价值上的评判。 1、在立法层面上。我国自82年宪法实施以来，全国人大的各项立法都严格遵循宪法的原则性规定，所有出台的各项法律没有违宪的现象，特别对82年宪法经过几次较大的修改后，使宪法的规定更能适应于国内形势的发展，增加了宪法在立法上的可遵循性与约束性，因此可以说，宪法在立法权层面上已发挥了实质性的效力（尽管其程序上尚不完善），基本达到了实质性宪政。 2、在司法层面上。我国的宪政发展经历了一个变迁过程。在2001年8月13日以前，我国的司法实践根据1955年和1986年最高人民法院的两个司法解释，宪法不能在司法裁判书中直接援用。使得宪法在司法实践长期被“虚置”。到2001年8月13日，最高人民法院就山东省高级人民法院[1999]鲁民终字第258号《关于齐玉芬与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》作出的司法解释，开创了通过司法手段保护公民宪法规定的基本权利的先河，受到了全社会的普遍关注。因此，我们可认为在2001年8月13日前，我国司法层面上的宪政大抵属形式宪政；从2001年8月13日以后，它开始向实质宪政方向迈进。当然，这一迈进的历程可能相当漫长，因为实质宪政在司法上的确立，并不仅仅以一个体现宪法司法化的案例为全部内容，它必须还要有相应的程序立法以及高素质的法官队伍等，而这些正是我国在司法层面上践行实质宪政的重点与难点所在。 3、在守法层面上，我国国民的宪政意识极为淡薄，对为数众多的公民而言，他们根本不知道宪政为何物，这一点，我们可以从人们对作为我国根本政治制度——人代会制度的了解中反映出来。人代会制是我国宪法中确认的公民参政议政的基本渠道，也是人民当家作主的主要实现方式，但是，就是面对这一个我国宪法中非常慎重地确认起来的根本政治制度，许多公民竟然对它表现出不同程度的惘然。所以，我们说，我国现行宪法的宣言使命远远没有结束，甚至这个任务还相当的繁重，在我国很有必要对宪法制订单独的五年普法宣传计划，加快我国宪政的进程。 （二）、方向探示的作用。 我们不敢妄断，“程序宪法”就是我国宪法发展的必由之路，但是可以肯定，在“程序宪法”中所倡导的对社会正义的不懈追求、正当法律程序条款的制订及本体程序条款的不断确立在今后相当长的一段时间内将成为我国宪法发展的选择。 正义，是西方哲学与自然法思想中的一个核心概念，在不同时代、于不同解释者，它都有不同的理解，因此，博登海默说：“正义具有一张普络透斯似的脸，变幻无常。”（14）这是从正义的相对性而言的，其实，从正义的绝对性而言，它还是有一个基本标准的，那就是对人的价值与权利的尊重，使“人”更成为“人”，正是在这种体现人本主义正义观的牵引下，社会才有一个从低级到高级的发展变化，法律才有一不完善到完善的过程，程序宪法的确立与发展就是以这种绝对正义的不懈追求为基本内核的。 我国宪政的发展还必须依赖于本体性程序条款的不断完善，当务之急的是体现在以下几个方面： 1、修宪程序的完善。应该明确规定修宪议案提出的条件和具体程序，特别是应将党中央的修宪建议在宪法中有一个明确的规定。据统计，在我国建国后的历次修宪中，除1979年和1980年五届全国人大对1978年宪法的两次 修改是由全国人大常务会提议以外，其余各次修宪都经过了中共中央建议阶段，中共中央享有修宪提案权已被视作宪法惯例。（15）对此，正如有学者评述的：“这种作法在我国社会发展中的作用是不容忽视的，但也有消极作用：一是培养了法定修宪提案机关的惰情。二是有绕开严格的法定修宪程序之嫌。”（16）因此，加强中共中央的修宪提案程序立法是完善修宪程序的重要内容。 2、释宪程序的完善。应对释宪议案的提起、释宪的方法以及公布方式等作个明确规定，我国现行宪法在这方面仅有67条第1项的原则性规定，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”，但到底怎样“解释”，在宪法条文中是找不到的。因此，我们建议，在宪法中必须确立专门的释宪程序，增强释宪活动的权威性。 3、护宪程序的完善。尽管护宪的途径很多，在现阶段还是主要从完善宪法的监督程序入手，毕竟宪法监督（事前监督又称违宪审查）是当今世界各国最为基本的护宪手段，根据有的学者的考察，宪法监督的发展具有以下三个基本规律：一是违宪审查活动从自发到自觉以至制度全面理性化；二是违宪审查主体从无组织到有组织以至监督组织专门化趋向；三是违宪审查方式从多重混合审查模式趋近于司法诉讼程序化。（17）如果用这三条规定来衡量我国目前的宪法监督制度，便会发现其间有相当大的工作要做。诚如有学者建议的，应“将宪法监督及其程序单列一章予以规定，明确违宪审查的主体、对象及基本程序”。（18） 4、公民基本权利保障程序的完善。我国现行宪法对此立法的基本状况是“在赋予公民实体权利方面比起以前来无疑有着巨大的进步，然而就程序性条款的规定而言，则（较前部宪法）无多少增添与细化”。（19）具体而言，“在公民的人身自由保护条款中对‘程序’只字未提，而具体限制也极为笼统，整个‘公民的基本权利义务’一章中只在对隐私权的保护中提到了限制‘程序’，而财产权就根本未列入基本权利与义务中。”（20）要完善我国公民权利的保障程序，仅仅以比前几部宪法的程序性条款多一点细一点为目标，显然是不行的，而应根据我国国民的心理和实际生活状况等特点，一步步地完善。 5、国家机关权力运作程序的完善。我国的权力运作体制是人民代表大会制，人代会是国家的权力机关，由它选举产生“一府（政府行政机关）、两院（法院、检察院）”，人代会对“一府两院”行使监督权。然而在实践中由于缺乏必要的权力运作程序，使得权力虚设、越权办事、争权夺利等现象较为普通，建议在宪法中设立一套人代会向广大公民负责的程序规范。因为人代会作为一个权力机构，是广大公民选举产生的，其权力的行使应受到广大公民的制约，这套程序规范就是要解决如何制约的问题。另外，应加强宪法对法院独立行使审判权的程序保障，确立一套司法独立的宪法程序规则，真正使法院发挥权利救济的“最后一道门槛”的作用。 6、政党参与国家权力程序的完善。我国实行的是中国党领导下的多党合作制，党居于执政党的地位，在国家政治生活中发挥着领导核心的作用，但对于其活动规则，我国宪法中却没有具体规定，中国党长期只是以某种“宪法惯例”的形式参与宪法活动，这不仅仅不利于规范我们党的自身建设，同时于宪法的发展也不利。诚如有学者指出的：“我国是实行成文宪法的国家，对于政党参政这样的重大问题就该由成文宪法予以明确规定，而不应该由‘宪法惯例’来作为理论上的支撑。法律本身应该是保守的、明确的，尤其是作为立国之本的宪法更应如此。如果允许在明显的宪法背后还有‘隐含的宪法’（宪法惯例），那么对宪法的权威将是一个沉重的打击。”（21）因此，我们认为，践行程序宪法必须将政党参与国家权力的程序在宪法中有一明确规定，使政党活动做到有法可依。 （三）、模型重构的作用。 “程序宪法”只是宪法的一个理论模型，它以社会正义和公正的不懈追求为基本内核，以“正当程序”的总纲性立法和本体程序条款的不断确立与完善为外在发展形式，体现着一个实践的动态性的开放过程。正是这一点，才构成了它与以往宪法理论模型的区别。 首先，从实践性而言，在以往宪法模型的探讨中，人们从不同的标准建构了几十种宪法理论模型。较为常见的有这么几类，如从宪法在形式上是否有“宪法”等名称以区别于本国其他法律的角度，将其分为成文宪法与不成文宪法，从宪法是否具有严格的修改程序，将其分为刚性宪法与柔性宪法；相比之下，“程序宪法”在这方面作了改进，它从程序的角度来考察宪法，将宪法与程序结合在一起，使宪法借助于程序的公众参与 、理性选择以及便于操作等特性，成为一部对社会生活具有影响力的活的宪法，因而具有更强的实践指导性。 其次，从动态性而言，以往的宪法模型多呈僵化型，要在它们内部去寻找一点理论的动感似乎颇为困难。比如成文宪法与不成文宪法，刚性宪法与柔性宪法，给人们更多的感觉只是一种宪法理论的概念。这主要是因为这些模型是根据宪法的形式来建构的，因而相对而言就比较单调、难以展开，在“程序宪法”的模型中，它注意到了宪法这一法律部门所特有的属性——根本法与母法的特性，并以此为基础来建构自己的模型，特别是对为人们忽视的宪法程序属性进行了一定程序上的挖掘，使其具备了实践的动态性。 第三，从开放性而言，所谓宪法模型的开放性是指这个模型不仅在现实中具有实践性，同时对于未来的新理论，它本身就具有一种纳化的能力，呈现着一种不断自我扩张和完善的态势，先前的宪法模型因过重于形式而不具有开放性，我们未看到把“成文宪法”或“不成文宪法”等在纯粹宪法模型意义上的理论著作，因为“成文”与“不成文”的形式对现今各国宪法立法与司法已无多大的意义。而程序宪法，它在对既存宪法及其实践理论抽象的基础上，努力向人们提供一种超越现今时代的宪法模式——较为成熟的程序宪法模式，它是人类追求社会正义的结果（集中地体现在正当程序上），同时对社会正义的不懈追求又将会使“正当程序”更具有正当性，程序宪法与社会正义实质处于一种同构化状态，这也正是它的开放性本质所在。 因此，我们认为，程序宪法作为一种理论模型，对促使我国宪政理论的构建更具有实践性，动态性与开放性，具有一定的启发作用。 五、结语 程序宪法是宪法发展的高级阶段，只有程序宪法才是实质意义上的宪法。程序宪法是我国宪法发展的必由之路。在程序宪法中所倡导的对社会正义的不懈追求，正当法律程序条款的制订及本体程序条款的不断确立在今后相当长的一段时期内将成为我国宪法发展的选择。
